ОПРЕДЕЛЕННОСТЬ И ИСПОЛНИМОСТЬ ПРЕДПИСАНИЯ ОБ УСТРАНЕНИИ НАРУШЕНИЙ КАК НЕОБХОДИМЫЕ УСЛОВИЯ ЕГО ЗАКОННОСТИ

Требования, изложенные в предписании, не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

Предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

Предписание должно быть направлено на устранение конкретных нарушений, предусмотренных конкретными нормами конкретных нормативных правовых актов, выявленных в ходе проверки, путем совершения лицом, в адрес которого выносится предписание, определенных действий.

При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Судебная практика подтверждает, что исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 КоАП РФ).

Несоблюдение требования об исполнимости предписания ставит оценку действий обязанного лица, направленных на исполнение предписания, в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что противоречит принципу правовой определенности и создает потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов в данной сфере.

Возможно ли достигнуть цель проверки (а именно: устранить нарушения) бесконечными значительными штрафами за невыполнение очередных предписаний об устранении нарушений с заведомо неисполнимым сроком их устранения, если при всем при этом нарушителем является организация, осуществляющая водоотведение? Ведь сегодня законодатель предусматривает достаточно широкий спектр мероприятий по контролю и применяемых по результатам их проведения мер воздействия, которые далеко не ограничиваются штрафами и привлечением к ответственности, но применение которых способствует наиболее эффективному способу устранения нарушений.

Рассмотрим стандартную ситуацию.

В ходе проведения органами Росприроднадзора совместно со специалистами ЦЛАТИ плановой выездной проверки, сопровождающейся отбором проб сточных вод и проведением их количественно-химического анализа, выявляется нарушение, выраженное в превышении утвержденных нормативов допустимого сброса загрязняющих веществ в водные объекты. По результатам плановой проверки должностными лицами надзорного органа составляется акт проверки, протокол об административном правонарушении по ч.4 ст. 8.13 КоАП РФ (в лучшем случае на должностное лицо, в худшем случае — и на должностное и на юридическое лицо) и выносится предписание об устранении нарушений в установленный им срок (например, в полгода).

По истечении срока исполнения предписания проводится внеплановая выездная проверка, в ходе которой также отбираются пробы сточных вод и проводится их анализ, подтверждающий соответствующие превышения. В связи с чем, по результатам проведенной внеплановой проверки проверяющие составляют акт проверки; вновь привлекают к административной ответственности за превышение нормативов допустимых сбросов загрязняющих веществ в водный объект, но уж не по ч.4 ст. 8.13 КоАП РФ, а по ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ (невыполнение предписания); выносят новое предписание об устранении нарушений, по истечении срока исполнения которого вновь приходят с проверкой, завершающейся очередными штрафными санкциями и предписанием.

Считаем, что надзорному органу при проведении внеплановой проверки по исполнению ранее выданного предписания важно не только выявлять нарушения, но и устанавливать причину и способы их устранения, определяя в связи с этим не только исполнимые сроки устранения выявленных нарушений, но и правильно формулируя содержание предписания, отвечающее признакам определенности и исполнимости.

В противном случае будет нивелироваться значение и необходимость проведения внеплановой проверки в связи с истечением срока исполнения предписания, цель которой не очередное установление факта несоблюдения требований законодательства (который был установлен ранее и за который организация понесла ответственность по результатам проведения плановой проверки), а установление и устранение причин и условий, способствующих такому нарушению.

Цель, задачи проведенной проверки, перечень запрашиваемых документов, обозначенные в приказе о проведении проверки, должны соотноситься со сведениями, которые отражаются в акте проверки и предписании об устранении нарушений.

Обратим внимание на требования п.4, 8 ч.2 ст. 14 Федерального закона № 294-ФЗ, согласно которым в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля указываются в том числе цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения; перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки.

При достижении цели и задач проведения внеплановой проверки по исполнению ранее выданного предписания, надзорным органом должны быть дана оценка принятия организацией мер, направленных на обеспечение соблюдение нормативов сброса сточных вод, при предоставлении проверяемой организацией всей необходимой и испрашиваемой информации,

Отсутствие причины выявленного превышения нормативов допустимого сброса, неустановление фактов, способствовавших нарушению, и действий, предпринимаемых по его устранению, ставит под сомнение не только обоснованность сроков устранения нарушений, но и в принципе предмет проверки и по сути стирает грань между привлечением к административной ответственности за превышение нормативов допустимых сбросов и привлечением к административной ответственности за невыполнение предписания. Указанное создает недопустимую ситуацию, при которой лицо фактически за одно и то же нарушение (превышение нормативов допустимых сбросов) неоднократно привлекается к административной ответственности, пусть и по разным статьям КоАП РФ - по ч.4 ст. 8.13 и по ч.1 ст. 19.5. КоАП РФ.

В связи с чем считаем, что установление превышения нормативов допустимого сброса по соответствующим видам загрязняющих веществ посредством отбора разовой пробы не достигает цель проверки исполнения ранее выданного предписания. Для определения причин такого превышения и принятия соответствующих мер по устранению нарушения необходимо провести детальный сравнительный анализ не только проведенных исследований при плановой и внеплановой проверке (при чем как сточных, так и природных вод), но и документации по контролю и качества сточных вод за соответствующий период, имеющейся у организации (результаты производственного контроля), а также соотнести результаты отбора проб, проведенные специалистами ЦЛАТИ и специалистами аккредитованной лаборатории, привлеченной проверяемой организацией для соответствующих целей по договору. Считаем, что только комплексный анализ может обеспечить цель проведения внеплановой проверки по исполнению ранее выданного предписания, и в последующем может быть положен в основу расчета вреда, причиненного водным объектам сбросом сточных вод.

В силу требований ст. 17 Федерального закона № 294-ФЗ основанием выдачи предписания является выявленное нарушение.

Так, согласно п.1 ч.1 ст. 17 указанного закона в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны: выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Считаем, что общее требование природоохранного законодательства об обеспечении соблюдения нормативов допустимого сброса не может содержаться в предписании при описании выявленного нарушения, во-первых, потому, что это будет противоречить требованиям ст. 17 Федерального закона № 294-ФЗ, во-вторых, потому что, в рамках признания недействительным предписания заявителем не может оспариваться положение нормативного акта.

Обратим внимание на то, что в основу предписания положена таблица, состоящая из четырех колонок: порядковый номер предписания (так называемый пункт предписания); конкретное описание (существо) выявленного нарушения; наименование нормативного правового акта с указанием его структурных единиц, требования которого нарушены; срок устранения нарушения.

При фиксации нарушений в части превышения норматив допустимых сбросов в колонке таблицы предписания, предусматривающей «Конкретное описание (существо) выявленного нарушения», как правило, должностные лица надзорного органа ограничиваются следующей формулировкой «Обеспечить соблюдение норматива допустимого сброса загрязняющих веществ в сточных водах, сбрасываемых организацией после очистных сооружений в водный объект».

В связи с чем возникает вопрос: допустимо ли в предписании использовать формулировку «обеспечить соблюдение нормативов допустимого сброса загрязняющих веществ в сточных водах», которая по своей сути воспроизводит требования закона?

Так, согласно ч.4 ст. 35 Водного кодекса РФ количество веществ и микроорганизмов, содержащихся в сбросах сточных, в том числе дренажных, вод в водные объекты, не должно превышать установленные нормативы допустимого воздействия на водные объекты.

В соответствии с п. 1 ч.6 ст. 60 Водного кодекса РФ при эксплуатации водохозяйственной системы запрещается осуществлять сброс в водные объекты сточных вод, не подвергшихся санитарной очистке, обезвреживанию (исходя из недопустимости превышения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах или технологических нормативов, установленных в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды").

Формулировка выявленного и отраженного в предписании нарушения должна отвечать принципам конкретности и исполнимости и содержать перечень действий, которые обществу необходимо совершить и в какой срок. Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами с тем, чтобы можно было четко установить, какие нормы права были нарушены; в каких действиях выражены данные нарушения; что следует сделать для их устранения в целях приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также во избежание неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Предписание следует считать законным, если оно вынесено с соблюдением установленного порядка и содержит указания, позволяющие для определенной организации однозначно установить наличие допущенного конкретного нарушения, предусмотренного законодательством или нормативными документами и являющегося обязательным, и возможные действия по устранению выявленного нарушения.

Считаем, что предписание не должно содержать общую формулировку, лишь констатирующую что организация должна обеспечить соблюдение нормативов допустимого сброса загрязняющих веществ в сточных водах. Предписание должно содержать описание соответствующего нарушения: дата отбора проб и проведенных исследований с указанием их реквизитов; количество и наименование загрязняющих веществ, по которым было выявлено превышение, превышенные показатели. При этом должна быть не только конкретизация нарушения, но и должна присутствовать определенность в том как должно обеспечиваться соблюдение нормативов допустимого сброса загрязняющих веществ.

Обратим внимание на следующие требования.

В силу п.1 ч.2 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами.

В соответствии с ч. 21 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ в случае, если основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, предметом такой проверки может являться только исполнение выданного органом государственного контроля (надзора) и (или) органом муниципального контроля предписания.

Предписание должно конкретизировать выявленные нарушения, а не ограничиваться всего лишь констатацией факта несоблюдением обязательных требований, прежде всего, во избежание превышения пределов очередной внеплановой проверки по результатам исполнения ране выданного предписания.

Возникает вопрос: будет ли считаться выходом за пределы внеплановой выездной проверки по исполнению ранее выданного предписания несовпадение количества и видов загрязняющих веществ, по которым установлено превышение, в актах предыдущей и проводимой проверки?

Например, согласно акту предыдущей проверки зафиксировано превышение нормативов допустимого сброса только по четырем загрязняющим веществам: нефтепродукты, аммоний-ион, взвешенные вещества и ХПК. В связи с чем, организации выдано предписание обеспечить соблюдение нормативов допустимых сбросов. При проведении последующей внеплановой выездной проверки по исполнению указанного предписания пробы отбираются и превышения устанавливаются уже не по четырем веществам, превышения по которым выявлялись ранее, а по семи: нефтепродукты; аммоний-ион; взвешенные вещества; ХПК; АПАВ, нитрит-ион; фосфат-ион.

Полагаем, что в этом случае нарушаются требования ч.21 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ.

Бытуем мнение, что если в акте проверки обозначена вся необходимая информация, то предписание данные сведения содержать не должно. Вместе с тем, обращаем внимание на то, что на сегодняшний день в судебном порядке оспариванию подлежит только предписание об устранении нарушений. Акт проверки и иные документы, составленные в рамках проверки (акт отбора проб, протоколы количественно-химического анализа проб) и послужившие основанием для вынесения предписания, не являются ненормативным правовым актом, решением либо действием, в связи с чем, не подлежат самостоятельному оспариванию. Согласно сложившейся судебно-арбитражной практике сам по себе акт проверки не порождает изменений в правах и обязанностях организации, не создает препятствий для осуществления хозяйственной деятельности, не порождает экономического спора, являясь лишь обязательным документом для осуществления проверочных мероприятий, не влечет для организации правовых последствий. Такие последствия могут возникнуть после завершения проверки, которые и могут быть обжалованы в судебном порядке. Именно поэтому акт проверки и предписание об устранении нарушений — самостоятельные документы.

Поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), оно должно быть законным, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению нарушений лишь тех требований, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы. В этой связи предписание должно содержать ясные и четкие формулировки, исключающие возможность их двоякого толкования, о выявленных нарушениях и конкретных мероприятиях, подлежащих выполнению в целях прекращения и (или) устранения такого нарушения в установленный срок.

Наличие в предписание общего требования природоохранного законодательства делает предписание неисполнимым, поскольку требование законодательства обеспечить соблюдение нормативов допустимого сброса должно соблюдаться всегда безотносительно факта наличия или отсутствия нарушений в части превышения нормативов. Кроме того, законодательство не предусматривает право надзорному органу выдавать предписания о совершении действий, направленных на предотвращение возможных нарушений в будущем.

Кроме того, неисполнимым предписание считается и тогда, когда не определены меры, направленные на снижение установленных превышений нормативов. Адресат законного предписания государственного органа должен четко понимать, какие от него требуются действия, в каком объеме и какого содержания. В свою очередь, для того, чтобы определить способы устранения нарушений, необходимо разобраться с причинами их возникновения, исследовать материалы и документы, направленные на исполнение предписания.

Предписание не будет соответствовать требованиям действующего законодательства, если: содержит общую формулировку, лишь констатирующую, что организация должна обеспечить соблюдение нормативов допустимого сброса загрязняющих веществ в сточных водах; не определяет ни количество, ни виды загрязняющих веществ, по которым выявлено превышение нормативов допустимых сбросов, ни показатели соответствующих превышений; отсутствует определенность в том как должно обеспечиваться соблюдение нормативов допустимого сброса загрязняющих веществ; не конкретизирует способы его исполнения, способы устранения нарушений, действий, которые должно совершить предприятие с целью устранения вменяемого нарушения; устанавливает заведомо неисполнимый срок устранения нарушений.

Между тем, считаем, что обеспечение утвержденных нормативов допустимых сбросов загрязняющих веществ в водный объект главным образом обеспечивается технологическим процессом по очистке хозяйственно-бытовых и промышленных сточных вод и зависит от качества сточных вод абонентов. Поэтому основным способом устранения нарушений, выраженных в превышении нормативов допустимых сбросов загрязняющих веществ в водные объекты является реконструкция или строительство новых очистных сооружений. В связи с чем считаем, что при определении сроков исполнения предписания необходимо ориентироваться на сроки и этапы работ по реконструкции, строительству очистных сооружений.

Как указано в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 31.05.2016 N 305-КГ16-4786, неопределенность и неисполнимость оспариваемого предписания является самостоятельными основаниями для признания его недействительным. На это, в частности, обращено внимание в Постановлении Четвертого арбитражного апелляционного суда от 29.10.2020 N 04АП-4998/2020 по делу N А78-15216/2019, в Постановлении Арбитражного суда Уральского округа от 31.10.2019 N Ф09-7132/19 по делу N А60-438/2019, в Постановлении Арбитражного суда Московского округа от 14.02.2019 N Ф05-21595/2018 по делу N А40-46566/18-72-444, в Постановлении Арбитражного суда Московского округа от 13.05.2019 N Ф05-5860/2019 по делу N А40-196040/2018, которыми требования организации удовлетворены, поскольку оспариваемые предписания не отвечают критерию конкретности (определенности) и являются неисполнимыми. Кроме того, судами отмечается, что надзорным органом не установлена возможность реального исполнения в установленный срок указанных в предписаниях нарушений.

Таким образом, предписание должно отвечать принципам определенности и исполнимости, а при его вынесении должны учитываться следующие обстоятельства:

- должны не только выявляться нарушения, но и определяться причины и способы их устранения посредством указания реально исполнимых сроков и конкретно проводимых мероприятий по их устранению;

- предписание должно конкретизировать выявленное нарушение во избежание превышения пределов очередной внеплановой проверки по результатам исполнения ранее выданного предписания;

- предписание должно соответствовать требованиям Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

- предписание должно возлагать на юридическое лицо или индивидуального предпринимателя исполнение только тех требований, нарушение которых подтверждается результатами проверки, проведенной в строгом соответствии с действующим законодательством;

- результаты проверки должны быть признаны допустимыми и возможными в качестве доказательства нарушения проверяемым лицом обязательных требований и условий: проверка должна проводиться в строгом соответствии с Федеральным законом № 294-ФЗ.